Jednym z mechanizmów finansowania Polskiej Agencji Nadzoru Audytowego (dalej: PANA, Agencja) ustanowionym na podstawie ustawy z dnia 11 maja 2017 r. o biegłych rewidentach, firmach audytorskich oraz nadzorze publicznym (dalej: ustawa o biegłych rewidentach), jest opłata z tytułu nadzoru, do której uiszczenia zobowiązane są firmy audytorskie. Zasady jej ustalania, wysokość oraz przeznaczenie środków regulują przede wszystkim art. 55 oraz art. 55a ustawy o biegłych rewidentach. Wątpliwości co do zgodności ww. przepisów z Konstytucją RP powziął Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego i w tym zakresie skierował stosowny wniosek do Trybunału Konstytucyjnego.
W ocenie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego przyjęty przez ustawodawcę model finansowania nadzoru nad rynkiem audytorskim budzi istotne wątpliwości konstytucyjne. Dotyczą one zarówno sposobu określania wysokości opłaty, jak i obciążenia nią wyłącznie firm audytorskich oraz zasad przekazywania części uzyskanych środków na rzecz Polskiej Izby Biegłych Rewidentów.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zakwestionował przepisy art. 55 ust. 11 i 12 ustawy o biegłych rewidentach, wskazując na ich niezgodność z art. 84 w związku z art. 217 Konstytucji RP. Zgodnie z przyjętym rozwiązaniem minister właściwy do spraw finansów publicznych określa w drodze rozporządzenia m.in. wysokość stawki procentowej opłaty z tytułu nadzoru, sposób jej wyliczenia, a także zasady i terminy jej wnoszenia oraz rozliczania. Tymczasem art. 84 i art. 217 Konstytucji RP ustanawiają wymóg ustawowej regulacji obowiązków daninowych. W szczególności art. 217 Konstytucji przewiduje, że nakładanie podatków i innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania oraz stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń następuje w drodze ustawy. W konsekwencji przekazanie organowi władzy wykonawczej kompetencji do określania stawki procentowej opłaty z tytułu nadzoru oraz istotnych zasad jej pobierania może stanowić naruszenie konstytucyjnej zasady wyłączności ustawy w sprawach danin publicznych.
Kolejny zarzut dotyczy art. 55 ust. 1-3 ustawy o biegłych rewidentach, który to przepis określa podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty oraz sposób ustalania jej wysokości. Opłata obliczana jest jako iloczyn właściwej stawki procentowej oraz przychodów osiągniętych przez firmę audytorską z tytułu usług atestacyjnych i usług pokrewnych, przy czym ustawa przewiduje również minimalny poziom obciążenia. Obowiązek ten obejmuje także określone firmy audytorskie zatwierdzone w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej, w zakresie przychodów osiągniętych z badań ustawowych przeprowadzonych na terytorium Polski. Uzyskane środki stanowią przychód Agencji.
Opłata z tytułu nadzoru ma charakter daniny publicznej, jednak została nałożona wyłącznie na firmy audytorskie, podczas gdy finansuje funkcjonowanie publicznego systemu nadzoru nad rynkiem audytorskim. Tak ukształtowany obowiązek budzi wątpliwości z punktu widzenia zasady powszechności i równości ponoszenia ciężarów publicznych, wynikających z art. 84 Konstytucji RP. Zdaniem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego brak jest wystarczającego uzasadnienia dla obciążenia kosztami funkcjonowania systemu nadzoru tylko jednej grupy podmiotów, zwłaszcza że wykonywane przez Agencję zadania służą realizacji interesu publicznego.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wskazuje również, że sposób ukształtowania opłaty może prowadzić do nadmiernej ingerencji w prawo własności i inne prawa majątkowe firm audytorskich, chronione na podstawie art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Obciążenie finansowe, którego wysokość jest powiązana z osiąganymi przychodami, nie uwzględnia w wystarczającym stopniu rzeczywistej sytuacji ekonomicznej poszczególnych podmiotów ani ich indywidualnej zdolności do ponoszenia ciężarów publicznych. W konsekwencji może prowadzić do nieproporcjonalnego ograniczenia ich sytuacji majątkowej.
Zastrzeżenia dotyczą także wolności wykonywania zawodu, o której mowa w art. 65 ust. 1 Konstytucji RP, w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Opłata stanowi bowiem istotne obciążenie ekonomiczne związane z prowadzeniem działalności audytorskiej, wpływając na warunki jej wykonywania i opłacalność. W ocenie Wnioskodawcy ograniczenie to nie spełnia konstytucyjnego testu proporcjonalności, ponieważ obciążenie nałożone wyłącznie na firmy audytorskie nie zostało wykazane jako niezbędne dla ochrony interesu publicznego, a ponadto nie pozostaje w odpowiedniej proporcji do nałożonego ciężaru.
Odrębny problem konstytucyjny dotyczy art. 55a ust. 1 ustawy o biegłych rewidentach, który przewiduje przekazywanie przez Agencję Polskiej Izbie Biegłych Rewidentów środków na realizację określonych zadań. Wysokość przekazywanej kwoty nie może przekraczać 10% prognozowanych kosztów realizacji zadań Agencji ujętych w jej planie finansowym. Mechanizm ten uzależnia zatem finansowanie części działalności samorządu zawodowego od budżetu i planu finansowego organu nadzoru publicznego.
Zdaniem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego takie rozwiązanie narusza art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, który przyznaje samorządom zawodowym reprezentującym osoby wykonujące zawody zaufania publicznego kompetencję do sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Samorząd zawodowy powinien posiadać rzeczywistą autonomię i niezależność, których istotnym elementem jest samodzielność finansowa. Uzależnienie od środków przeznaczonych na realizację jego zadań od decyzji budżetowych zewnętrznego organu administracji publicznej może prowadzić do ekonomicznego podporządkowania samorządu Agencji.
Wnioskodawca zwraca również uwagę na brak odpowiedniej spójności w sposobie finansowania zadań związanych ze sprawowaniem pieczy nad zawodem biegłego rewidenta. Część zadań Polskiej Izby Biegłych Rewidentów jest finansowana ze środków przekazywanych przez PANA, podczas gdy inne zdania, w tym określone postępowania dyscyplinarne, pozostają poza zakresem tego mechanizmu. Zdaniem Wnioskodawcy taki podział nie znajduje dostatecznego uzasadnienia, ponieważ sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego powinno mieć charakter spójny i integralny.
Mając na uwadze powyższe, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego uznał, że art. 55 ust. 11 i 12 ustawy o biegłych rewidentach może naruszać art. 84 w związku z art. 217 Konstytucji RP, art. 55 ust. 1-3 tej ustawy pozostaje w sprzeczności z art. 84 w związku z art. 217, art 22 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, natomiast art. 55a ust. 1 może naruszać art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zwrócił się zatem o zbadanie przez Trybunał Konstytucyjny zgodności tych przepisów z Konstytucją RP.